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《景德镇市市容和环境卫生管理条例》立法质量评价结果报告
来源: 编辑: 添加时间:2018-11-19

——2018年11月16日在市十五届人大常委会第十四次会议上

市人大常委会立法质量评价工作组

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

根据2018年工作安排,今年9月至11月,市人大常委会就《景德镇市市容和环境卫生管理条例》(以下简称条例)组织开展了立法质量评价工作。现将评价工作主要情况报告如下:

一、评价工作开展情况

为及时掌握我市地方性法规执行情况,客观评价地方立法工作质量,根据常委会主要领导的指示,市人大常委会组织开展了这次立法质量评价工作。这是市人大常委会认真贯彻落实市委“三个五”战略行动,巩固我市城乡环境大整治成果,服务“双创双修”,更好地发挥立法引领推动保障作用而开展的一项重要工作。市人大法制委、常委会法工委经研究讨论明确了评价工作要求,成立了立法质量评价工作组,决定由常委会法工委主任担任组长,部分市人大常委会委员、市人大代表和立法专家为成员,市人大法制委、财经委和常委会法工委具体组织实施,市城管执法局协助相关工作。根据评价工作要求,工作组扎实开展了各项工作。

一是准备阶段:制定方案,统筹安排。工作组拟订了评价工作方案,明确了这次立法质量评价工作的目的是通过对条例实施情况进行实事求是的评价,了解条例实施后取得的成效和存在的问题,分析条例有关制度设计的针对性和可操作性,以进一步提高立法质量,推动法规的全面贯彻实施。为实现评价目的,工作组制定了详细的调研提纲,以条例中部分条款为重点,全面了解条例实施一年来的成效及存在的问题。

二是实施阶段:抓住重点,了解实情。工作组将评价工作方案发送给各相关部门,并通过向社会公布评价工作方案、制作并发放调查问卷等,扩大市民的知晓度和参与度。工作组针对条例制定时着重解决的影响城市容貌和环境卫生的问题,深入街头、社区、菜市场、风景点、环境卫生施工单位和市容管理单位开展调研,走访市民、村民、保洁员、环卫工人,并组织召开了三次座谈。除了条例中所涉及的部门和单位参会外,工作组还邀请了参与条例制定的立法咨询专家、部分人大代表、街道(乡镇)工作人员和社区居民参加座谈,充分听取基层意见。工作组严格遵守中央八项规定精神,轻车简从,确保了评价任务的顺利完成。

三是评价阶段:客观全面,实事求是。工作组通过实地察看、听取汇报、组织座谈和问卷调查等方式,收集了大量素材和第一手资料,在此基础上形成了评价结果报告。工作组从立法初衷、实施难易、实施效果等方面,研究分析了条例有关制度的针对性和可操作性,对条例实施一年来的基本情况作出了严谨客观的评价结论,对存在的问题提出了完善的建议。

二、条例立法质量评价及条例施行基本情况

条例经市第十五届人大常委会第五次会议通过,江西省第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议批准,于2017年9月1日起实施。这是我市颁布的第一部实体性地方法规,实施一年来,对巩固我市城乡环境大整治和“双创双修”等大型创建活动成果发挥了重要作用,充分发挥了立法的引领推动保障作用。

(一)条例立法质量的总体评价

通过座谈、走访、实地察看、问卷调查等多种形式,我们了解到参与评价的市民、地方政府以及责任部门总体认为,条例着眼于加强城市市容和环境卫生管理,创造整洁、优美、文明、有序、宜居的生活和工作环境,结合实际,在上位法的框架内,对有关原则性规定进行了细化和补充,主要制度设计较合理,内容较全面,结构较完整,条款逻辑严谨,表述规范,符合上位法精神和国家大政方针,地方特色鲜明,具有较强的针对性、可操作性,为提升城市品位,改善城市形象,提高城市居(村)民福祉提供了法律保障。

(二)条例重点条款的执行情况评价

1.关于辖区责任制。这是为了避免在市容和环境卫生管理中出现责任不清、范围不明,导致出现管理真空地带而设立的制度,旨在明确责任人、消除监管盲点,避免出现卫生死角。条例用专章对辖区责任进行了规定,对责任人确定的原则和方式、责任范围、责任内容以及争议解决方式都进行了规定,从实施情况看,较好的解决了过去监管责任出现盲区的情况。

区(市、县)城管部门严格按照条例规定,积极细化监督管理责任,制定了路段包段责任表,明确了市容管理责任人,落实了市容管理具体职责。珠山区按照“全覆盖”原则将竟成镇和九个街道划分为40个网格,昌江区将辖区划分为8个中队41个网格,明确了每个网格的责任人。珠山区、昌江区(含昌南拓展区)、陶瓷工业园区、高新区将综合清扫保洁、各类垃圾清运、公厕管护及化粪池清掏、市容整理和垃圾分类试点五个方面全部涵盖,打造了“扫、收、转、运”无缝连接的一体化环卫模式。

2.关于“门前三包”制度。这项制度源于我市城市管理中原有的“门前三包”制度,并在其基础上加以完善和细化。条例施行后,该制度的实施更加规范,责任更加明确,效果更加显著。

乐平市城管部门全方位、全覆盖的开展“门前三包”工作,执法人员走街串户,与主次干道所有商家签订了“门前三包”责任状3千余份;珠山区城管部门与沿街单位和商铺签订“门前三包”责任书8千余份,并通过属地日常巡查、商户自查互查、区级专门巡查和市容科定期不定期督查等,确保制度落实到位;昌江区城管部门与辖区店铺签订“门前三包”责任书,明确告知其责任内容,至今已签订1868份;高新区城管部门与新都民营陶瓷园、古城路等110家沿街商户、居民、企事业单位签订了“门前三包”责任状;陶瓷工业园区与沿街单位、商铺签订“门前三包”责任书8千余份。

3.关于禁止在主要街道两侧和重点区域的公共场所吊挂、晾晒物品的规定。这一条款主要是针对昌江河两岸沿河居民和部分重要街道两侧居民,在公共场所晒衣晾被等有碍观瞻的行为进行制止。条例实施后,区(市、县)城管部门在辖区内开展了乱晒、乱堆物品专项整治,对乱晒衣物和乱堆物品的商铺和个人进行教育,耐心劝说,并张贴提示单,树立指示牌,引导居民文明晾晒。珠山区制定了《沿街晾晒管理办法》,规范晾晒行为2千余起。该条款实施效果虽然比较明显,沿街沿河晾晒的现象得到改观,但目前主要是依靠高频率的巡查和督促,甚至是在重点地段安排专人值守等方式来实现的,一些城中老房屋较为密集,阳光不足,无法设置满足居民需要的晾晒点,条款实施的执法成本比较高。

4.关于建筑垃圾袋装及定点堆放的规定。这一条款的立法目的,是为了对城区(村)居民因装饰装修等产生的零星建筑垃圾随意丢放、散落,造成市容环境污染的行为加以规范。2017年7月以来,我市实施环卫一体化项目,针对条例中的这一规定,已经在项目合同明确,对于道路及三无小区中存在的“无主”装修垃圾和零星建筑垃圾,由承包的清扫保洁公司统一清理、清运。

从调研的情况来看,目前在收集、清运环节,条例执行比较到位,但由于目前我市建筑垃圾处理场的建设还相对滞后,这类垃圾收集后的处理仍存在较大困难。

5.关于缴纳生活垃圾处理费的规定。这一条款是为了解决和弥补市容环卫部门生活垃圾处理经费不足,提升市民环保意识,强化市民对生活垃圾“谁污染、谁处理、谁产出、谁付费”原则的认识而设立的。条例实施后,该条款执行情况不尽如人意。

目前,生活垃圾处理费的收取,主要靠执法人员上门收缴。但环卫体制改革后,相关人员减少,仅靠上门收缴难以实现在全市范围内普遍收取该费用的目的,目前只是对单位和部分门店收取,一年来仅收取130万左右。针对拒不缴费的单位,执法部门依据相关法规,通过催缴、行政处罚告知等方式,在一定程度上保障了条款的施行。

6.关于违反条例进行罚款的,罚款金额是否合理,对于罚款自由裁量权是否适度。条例中法律责任部分,关于处罚的条款,均是经过再三斟酌,参照与我市城市规模、经济发展水平接近的其他城市的规定,在不与上位法相抵触的前提下制定的。在调研中,执法部门和市民基本上都认为罚款金额较为合理,执法部门严格按照条例规定,对违法行为进行处罚,珠山区一年来共开出136万元罚单,昌江区对应当罚款的违法行为处罚80余次。这些罚款当事人基本上都能自觉交纳,只有极少数申请了行政复议,由此可见,条例在法律责任的设定上是合理的、可操作的。

但是也有个别人员认为有的条款罚款自由裁量权幅度过大,有的条款罚款的幅度相差十倍,执法过程中难以把握。工作组认为,处罚金额上限与下限间相差十倍,未违反立法技术规范和上位法的规定,为使违法行为与处罚标准相当,在条例中已就如何制定行政处罚裁量权执行标准进行了规定,应当可以满足执法需求。

(三)条例实施的初步成效

条例颁布实施以来,市、县(市、园区)城管执法局及各级人民政府及有关部门依法履职,多措并举,加大执行力度,条例得到较好实施,成效初显。

1.通过学习宣传,进一步增强了市民自觉维护城市环境的意识。市、区县两级相关部门通过多种形式,组织开展条例学习和宣传活动,着力提升市民群众维护城市容貌和环境整洁的自觉性。在日常加强宣传报道的同时,结合城乡环境大整治和“双创双修”活动,通过电视、电台、周报等媒体对条例内容进行宣传;在各大超市和沿街商铺,通过电子显示屏、游字走幕等方式播放条例内容和宣传标语;在广场举行大型宣传活动,通过悬挂条幅、展板、发放条例文本等方式,有计划、有步骤地开展条例宣传工作,着力扩大条例的宣传面和宣传效果,有效增强了市民群众自觉维护城市环境的意识。

区(市、县)城管部门执法人员还在巡查治理的同时,开展了入市、入户、入店宣传,上门讲解相关规定和管理标准,劝导市民自觉维护市容环境。

2.通过专项整治,进一步推动了市容和环境卫生状况的持续改善。条例实施以来,除前文所述开展了乱晒、乱堆物品整治外,城管部门还开展了下列项整治活动:一是出店经营、占道经营整治。区(市、县)城管部门本着以教育为主,处罚为辅的原则,对出店经营、占道经营、流动摊点经营者加强了管理。浮梁县推行了“主干道严禁,次干道严控,其它街道规范”占道经营管理模式,对早夜市进行全面规范,基本做到了定时定点和划线经营。昌江区共整治越门摆摊、占道经营2万余次;珠山区共整治占道经营4.2万余次,劝导流动摊点3.6万余次;二是乱停乱放整治。城管部门加强监控管理,对沿街在路边乱停车辆进行劝告及疏导,并要求店铺老板积极配合劝导顾客有序摆放车辆,对禁停路段放置路障并拉起警戒线。乐平市规范乱停乱放各类车辆4.9万余辆。昌江区重点整治机动车随意摆放,规范机动车摆放1万余次。珠山区整治规范非机动车停放8万余辆三是户外广告整治。珠山区共拆除违规广告牌200余块,各类文字标识100余个。昌江区共整改不合规广告牌27处,拆除30处,摘除随意悬挂的广告、条幅300余条;四是“牛皮癣”整治。对乱张乱贴、乱喷乱涂等现象进行劝导与举报,截至目前为止,共清理乱涂乱画、牛皮癣小广告14.5万余条,劝导8000余起;五是渣土运输整治。进一步规范渣土运输行为,一律密闭运输,实行定路线、定时间、定车辆、定倾倒场地的方法,有效控制了城市扬尘污染。

3.通过狠抓落实,进一步规范了行政机关执法行为,提升了的履职效果。条例实施以来,各相关部门严格按照条例规定,各司其职,主动作为。一是按照条例规定确定执法机构、执法人员的执法责任,全面实行执法人员持证上岗和资格管理制度,规范执法人员严格依法执法;二是条例中涉及的各相关部门主动履职,确保条例得以有效实施。如建设部门按照条例规定对施工现场的监督管理进行了规范、民政部门对殡葬领域突出问题进行了专项整治、财政部门按规定拨付了相关经费、规划部门编制了环卫基础设施方面的规划、公安部门建立了“公安+城管”模式等等;三是按照条例规定,完善了环卫基础设施建设。《条例》实施一年来,城区内升级改造公共厕所181座,新建垃圾中转站2座,升级改造中转站7座。

三、条例实施一年来的不足与几点建议

工作组在调研中发现,条例实施中也存在一些不足之处,主要表现在:一是学习宣传不够深入系统,相关执法人员对条例综合运用能力不足。相对于居民群众来说,条例还不够深入人心,很多人只知道有这部条例,但对于具体条文并不清楚,有的执法人员灵活运用相关条款解决实际问题的能力还有待加强;二是部门之间的相互协调不够,条例效力尚未得到充分发挥。如非机动车乱停乱放问题,在劝阻、纠正违法行为和处罚时,城管部门和公安机关交管部门未能形成良好的协调联动机制,执法部门有选择性执法情形。三是有些制度的配套规定和设施,未及时组织研究制订和建设。如行政处罚裁量权的执行标准和细化规定尚未出台,便民市场、便民摊点的设置区域尚未划定公布,建筑垃圾消纳场所的建设还有待加强等。

为此,工作组结合条例实施和评价工作情况,提出如下建议:

(一)加强学习宣传,切实增强市民守法意识

要进一步深入宣传贯彻条例,使广大市民充分认识到和谐、优雅、宜居的城市环境是提升市民生活质量和幸福指数的重要因素,让广大市民全面了解条例内容,自觉尊法、守法、用法,增强文明卫生意识,爱护公共设施,尊重市容和环境卫生工作人员的劳动,形成良好的社会道德风尚。

(二)严格依法行政,推动条例全面正确实施

法律的生命在于实施。市、区(县)两级政府及各有关部门,要共同承担起执法责任。一是要按照条例的规定,进一步理清部门职责,完善机制,切实把条例落实到位;二是要抓住执法工作的关键环节,切实加强各部门的协同作用,创新协同共管方式,发挥“城管+公安”、“城管+法院”、“城管+媒体”的作用;三是要严格执法,对屡次违法劝阻无效的,要敢于处罚;四是要根据实际情况加快制定相应的配套规定,使执行更规范;五是要加快完善配套设施建设,切实解决居民生活困难,满足市容和环境卫生管理需求。

(三)运用评价工作成果,加强和改进立法、监督工作

要结合立法质量评价发现的问题,改进立法工作及法规实施前准备工作。一是在法规审议阶段要加强宣传,为法规出台提早预热。这次调研过程中了解到,尽管条例出台后各相关部门做了大量的宣传工作,但仍有不少市民甚至是执法部门的同志对条例内容不够了解,对人大立法工作不够关注,这对于法规颁布后的顺利实施有一定影响。二是立法机关在今后制定法规时,除了有特殊时间性要求的外,在法规通过日期与开始实施日期之间,应留有较为充分时间间隔,以利于执法部门做好法规实施前的准备工作。三是加强人大立法工作与监督工作的结合,针对评价工作中发现的问题,加大监督检查力度,推动我市地方性法规得到切实有效实施。